支持养老服务高质量发展的财政政策研究

在未富先老的严峻背景下，传统养老服务模式的弊端日渐凸显，社区养老服务资金来源不足、养老服务供需结构错配、现代养老理念欠缺等一系列瓶颈给我国养老服务业带来巨大挑战，理顺养老服务供给机制刻不容缓。长期以来，政府在应对老龄化、承接养老服务方面发挥着不可替代的作用，但尚有服务能力延伸与服务内容拓展的显著不足、有效需求识别不精准、与市场、社会责任划分模糊、各级政府责任划分不清、服务评价与监督缺失等一系列问题亟待解决。随着数字网络时代的到来，养老服务的发展因新技术革命而呈现创新、整合、应用、共享的新趋势，这为政府、市场和社会等多元主体健全养老服务供给和财政政策的完善带来了新的契机，财政是国家治理的基础和重要支柱，如何创新完善现有财政政策工具推动养老服务的高质量发展将成为经济社会发展中的一项重要议题。

一、我国养老服务需求总体情况分析

（一）我国老年人口空间分布情况

目前，我国有22个省份60岁及以上老年人绝对规模超过500万人，其中，河北、江苏、山东、河南、广东、四川等11个省份老年人口超千万。从相对规模来看，按照全国六十岁及以上18.7%的平均标准来看，有17个省份高于全国标准，东北三省、上海、江苏、天津、山东、重庆、四川9个省市老年人口相对较高，新疆、青海、西藏三个省区相对规模较低。从城市分布来看，按照联合国界定的14%深度老龄标准，通过对2020年地级市老龄化水平进行整理，发现 149 个地级市处于深度老龄化状态，并向特定省份、特定地区集中，四川、辽宁、山东、黑龙江、湖南、安徽、 江苏7个省份深度老龄化城市达到 10 个及以上，其中四川省数量最多，深度老龄化城市达到 17 个。从区域分布来看，深度老龄化城市主要集中在东北地区、 中部地区、长三角、黄河中下游以及成渝城市群。149 个城市中来自东部沿海地区的共 41 个，占比为 27.5%；东北地区有 36 个，占比为 24.2%；中西部地区有 72 个，占比 48.3%。

（二）我国老年人口养老服务需求分布情况

通过分析CHARLS（2018）数据，不难发现，从养老模式的选择来看，按照60岁及以上的标准，城市、城乡结合区、农村97%以上的抽样受访者都倾向于居家社区养老，选择机构养老的比例极低，城市、农村选择机构养老的比例不足1%，城乡结合区选择机构养老的比例仅为2.77%；从失能情况与需求的服务类型来看，60岁及以上中度失能、重度失能老年人比例分别为12.88%、2.56%，失能老年人随着年龄的增加失能转移率增速较快，失能老人对做家务、助浴助厕的生活类服务需求最大。

（三）流动人口养老服务需求情况

根据全国流动人口动态监测调查数据（2018）推算，2018年中国流动人口规模达2.41亿人，60岁及以上跨省流动人数为453.65万人，这类人群中“异地养老”的人数为255.18万人；省内跨市流动人数为354.41万人，这类人群中“异地养老”的人数为255.18万人；市内跨县流动人数为212.65万人，这类人群中“异地养老”的人数为127.59万人，总的“异地养老”人数占60岁及以上流动人口的比重为58.33%。相比“回乡养老”，老年流动人口更倾向于“异地养老”；且随着年龄的增大，异地养老的人数占比也随之增加，这也意味着流动人口的养老服务支出压力较大。

从老年人口流动的结构来看，北京、上海、黑龙江、辽宁等地跨省流动的老年人口较多，人口流动的主要原因是基于北京、上海的大都市地理优势，经济较为发达的城市不仅吸附青年劳动力群体，且老年流动人口也多，异地养老的需求也更多；而黑龙江、辽宁主要是东北三省间的内循环及内蒙古东部的人口流入，一旦开展区域养老一体化，那么这部分老年流动人口的人均养老支出变化不会很大。新疆、四川等地省内跨市流动的老年人口较多，吉林、宁夏、贵州等地市内跨县流动的老年人口较多，而内蒙古、重庆两地省内跨市以及市内跨县的老年流动人口都很多，省内跨市与市内跨县可以通过加强省级统筹以及推进省级层面养老服务标准化来解决支出责任划分问题。相比之下，山东、江西、河南、广西、安徽、福建等地的流动人口数量较少，其中山东流动人口数量最少。

二、财政支持养老服务发展的现状分析

（一）全国层面养老服务发展情况

一是养老服务补贴不断扩围，但覆盖比例不高。从政策构成来看，现有老年人享有的补贴政策以高龄补贴为主，养老服务补贴在补贴政策中所占比例偏低，约为10%，护理补贴和综合老龄补贴的范围更小，不足3%。从覆盖老年人群的绝对规模来看，老年人补贴发放覆盖人群数从2015年的2439.5万人次增加到2021年的3994.7万人次，年均增幅约为8.5%。从覆盖老年人群的相对规模来看，老年人补贴的覆盖范围总体偏低，以2021年为例，享有养老补贴的人数仅占老年人口比重的14.94%。

二是政府不断加大养老基础设施投入，养老机构和床位供给数量不断增加。根据《民政事业发展统计公报（2021）》，截止2021年底，全国共有各类养老机构和设施35.8万个，养老床位合计815.9万张。其中，全国共有注册登记的养老机构4万个，比上年增长4.7%，床位503.6万张，比上年增长3.1%；社区养老服务机构和设施31.8万个，共有床位3122.3万张。

三是中央彩票公益金积极致力于养老服务提升。自2016年以来，中央彩票公益金每年拿出10亿元用于支持居家社区养老专项行动，自2022年起中央彩票公益金将不低于55%的资金用于支持发展养老服务，财政支持养老服务发展的兜底保障范围在不断扩大。

（二）区域层面养老服务发展情况

通过搜集天津河东区、杭州、衢州、呼和浩特、扬州等28个典型市区数据对各地养老服务财政分担情况展开分析，可以发现以下问题。一是面对各地不同的养老规模以及老年人低收入、失能构成的不同，各地养老服务投入的总体规模和人均支出均差异较大。从省及以下财政养老投入的绝对规模来看，各地差异较大，杭州投入最大，约为8.35亿元，扬州、抚州、赣州、邵阳、衢州5市投入规模超过2亿元。从人均养老服务投入情况来看，张掖、抚州两地人均投入水平较高，分别为695.79元、609.44元，其次是杭州、乌海、赣州、巴州4市，人均投入在300元以上，而庆阳、北海、黔南、铜川、通化、新乡、鹤壁、天津河东区、本溪9个市区的人均投入不到100元，其中通化、新乡、鹤壁、天津河东区、本溪的人均投入甚至不足40元，投入水平极低。

二是各地省及以下政府养老财政负担分配比例差异较大。黔南、巴州、鹤壁、新乡、庆阳、阿克苏、天津河东区、衢州等地省级支持力度较大，这些地区主要集中在不发达的中西部省份，而杭州、扬州、本溪、抚州、赣州、新余、铜川、张掖等地养老服务支出责任主要集中在市县一级政府。对杭州、扬州这样的发达城市来说，基层政府承担较大的支出责任，从财力保障程度来说是可承受的，然而对于一些经济不发达、养老供求矛盾突出的城市，一方面会加大市县级的财政支出压力，同时，一些地方（如庆阳、鹤壁、本溪等）财政支持可谓杯水车薪，难以有效满足老年人的养老诉求。

三是东中西部不同省份之间的养老设施禀赋存在明显差异。从各地养老机构的数量与增幅来看，近年来河南、安徽、湖南、黑龙江、吉林等省的养老机构数量增幅较大，四川、江苏、山东、辽宁、广东、湖北、江西、河北、浙江等省的养老机构数量一直处于较高水平，而新疆、甘肃、青海、广西、山西、内蒙古、云南等省区的养老机构数量较少。从各地养老床位数量看，云南、吉林、河北、湖南、广东、安徽、河南等省的养老床位数量增幅较大，浙江、山东、江苏、安徽、四川、河南等省的床位数量一直保持较高水平，对老年人的照护提供了较为充足的床位保障，而西藏、海南、青海、宁夏、甘肃、新疆、广西等省区的床位供给数量明显偏低。

三、典型国家与地区财政支持养老服务发展的启示与借鉴

由于各国（地区）经济发展水平、财政体制、政府财力以及老龄化情况各异，各国（地区）在财政支持养老服务发展的经验方面都有自己独特的改革思路，通过梳理美国、日本、澳大利亚、意大利、香港五个国家和地区财政支持养老服务的情况，得到以下结论。

一是很多政府在养老服务供给问题已经意识到以人为本，服务的提供尽可能满足老年人的需求，并不断丰富养老服务的供给内容、扩宽服务覆盖范围，甚至将近年来老年人患痴呆症情况逐步增加的现状也考虑到政策制定过程中（如美国、澳大利亚），不断提升服务数量和质量。同时，以人为本不仅体现为强调考虑老年人的需求，还体现为考虑养老服务护理者的诉求，如美国政府考虑到长期护理者因工作所产生的压力、抑郁等实际问题，展开了慰藉护理者的服务，这也进一步确保并加强了养老服务的人员供给。

二是财政支持养老服务发展的改革要有明确的顶层设计、合理的规划、准确的行动路线表，这一点澳大利亚政府做得比较到位，通过五大支柱确立了2021-2025年养老服务发展的重点和财政支持的方向，且规划采用滚动式的推进过程，便于及时纠偏，更好地满足澳大利亚老年人的诉求。

三是一些国家（如日本）已陷入了养老服务供给的扩围提质与财政可持续的两难困境。尽管政府作为社会管理者有必要不断提升养老服务的供给数量、覆盖范围与质量，但养老服务供给的扩围提质不可避免将带来财政支出的大幅增加，如果政策制定不充分考虑财政可持续性，将会使得政府养老服务供给活动难以存在稳定持续的现金流支持，这一点已在福利国家危机中得到印证。而且，养老服务是一个全社会的问题，家庭、政府、市场和社会都应当在服务供给中发挥应有的作用，而不能只甩锅给政府，因此财政应当履行有限责任。

四是大多数国家关于养老服务供给的政府间事权与支出责任划分是不清晰的，随着老龄化的日渐凸显，养老服务供给涉及的支出额愈发庞大，这也容易导致各级政府间的责任推诿，同时也加剧了地区间养老服务的发展不平衡（如意大利），为了更好地提供养老服务质量、减少地区间的差异，各级政府需要进一步理顺政府间事权与支出责任划分，扩大中央向地方（特别是不发达地区）的转移支付。

五是财政政策工具的使用要进一步强化预算硬约束。各国（地区）在养老服务供给过程中关于财政资金使用、财政政策工具实施的监管程度参差不齐，美国、澳大利亚关于养老服务的财政管理要求较高，积极对项目开展绩效管理，形成较强的预算约束力，政策效果较为理想，而意大利、中国香港对现金补贴、消费券的预算约束较弱，政府部门没有有效地履行监督职责，致使补贴支出方向最终偏离政策初衷，降低了财政政策的有效性。

四、财政支持养老服务高质量发展的政策建议

（一）优化顶层设计，强化资源整合

一是优化顶层设计，围绕“家庭护理”、“社区居家老年护理服务、质量与可持续”、“机构养老服务质量与监管”、“人员素质提升”、“养老产业发展”五个方面重点发力，明确未来五年养老服务的发展重点和财政支持重点，督促各地抓紧设立任务清单，各民政部门采用滚动式管理推进规划，强化中长期规划与年度预算管理间的关联度。

二是强化养老服务供给过程中的资源整合，整合政策目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目，把适老化改造与老旧小区改造、社区数字智能化建设等项目相互整合，实现一次办好，提高资金使用效率。健全分层分类的社会救助体系，整合各类养老财政补贴、长期护理保险等政策工具，强化统筹管理。

（二）优化财政支出结构，创新支出方式

一是强化对失能类老年人群的重点关注。结合数据分析结论，针对随着年龄增加老年人失能转移率提高的问题，要进一步加大政府向社会购买预防性健康管理服务的力度，通过政府购买服务、营运补贴支持等多种方式加大财政关于提升社区预防、护理应对老年痴呆症能力的设施与人员投入力度。

二是深化财政补贴方式改革，通过补贴方式从“单位制”向“项目制”转型、“补供方”向“补需方”转型强化政府部门的施政效率。财政补贴的选择条件要从养老机构的所有制形式向项目类型转变，以激励公办公营的养老机构运行效率。探索建立针对需求方的付费补偿机制，依托发放养老消费券的方式进一步激发养老服务机构的竞争效率与养老服务的质量提升，更好地达到政府“花钱买效果”的目标。

三是财政立足社区居家养老，着力挖掘服务潜能。巩固家庭养老基础地位，创新家庭养老支持政策，支持家庭承担养老功能，加强对家庭的服务指导与帮扶。通过政府购买服务等方式加大对家庭护理员、社区护理员、志愿护理员的素质培训与精神支持。夯实社区居家智能养老基础，强化社区数字化治理水平，建立独居、空巢、留守老人数据库和老年人分布情况监管地图。

（三）健全省及以下各级政府间事权与支出责任划分

一是以省为单位，制定并实施全省统一的老年人能力综合评估制度，加强评估结果应用，准确确定服务对象和服务方案，逐步实现评估结果与基本养老服务供给标准、扶持政策挂钩，制定发布省、市、县三级基本养老服务指导性目录并组织实施，建立与经济发展水平和财力可承受程度相适应的动态调整机制。

二是积极推进省级养老服务信息平台建设，建立动态管理数据库，对接医疗卫生等公共服务平台，依托政务数据系统，为老年人提供精准照护服务。各县（市、区）养老服务信息平台进一步完善社区养老服务企业和服务人员管理、在线支付等系统，并做好与省级平台的对接工作。待省级平台成熟后可进一步对接民政部“金民工程”，推动全国层面养老服务信息大数据中心的建设，逐步实现人口跨省、跨地流动的养老需求信息对接与服务精准匹配。

三是考虑当前财力的紧张形势，省级社会养老服务体系建设资金实行“大专项+任务清单”管理方式，每年根据国家和本省关于养老服务发展方面的决策部署、本省养老服务发展阶段性重点任务事项及养老服务发展基础性工作内容等确定年度任务清单，与专项资金、绩效目标同步下发市县。

四是积极探索流动人口的养老服务事权与支出责任划分，对于北京、上海等大城市跨省异地养老的流动老年人群，要加大中央政府的宏观调控力度，强化中央财政责任，择机加大中央对人群流入城市的转移支付力度。对于东北三省、成渝地区等区域内跨省流动、邻近省份跨省流动的老年人口考虑通过推进区域养老服务一体化的方式破解这类人群财政养老服务责任划分不清晰、相互推诿的难题，强化区域内的异地互认。对于流动人口中的省内跨市、市内跨县异地养老问题通过逐步健全省级基本养老服务清单、确保省级养老服务的基本支出标准来进一步理顺各级政府间的事权与支出责任划分。

（四）加大投入保障力度，强化预算管理

一是做好养老服务体系资金需求预算安排，比照省级、市级养老服务政策要求，基层财政积极配合民政局系统梳理各类服务项目、服务内容和补助标准，建立支出清单，认真测算，精细科学编制养老服务专项资金预算，将养老服务事业经费纳入本级财政预算。拓宽资金来源，基层政府在争取的中央预算内投资的基础上，积极发行专项建设债券用以支持养老服务体系的重点建设项目，并不断强化专项建设债券管理，及时防范化解风险。

二是数字赋能强化养老服务的预算绩效管理，依托基础数据系统，强化养老服务财政支出的科学化、标准化管理，建立养老服务从服务申请、能力评估、服务确定、服务开展、服务结算到服务归档的全流程闭环管理；加强对社区养老服务中心服务开展等数据的监管，为财政每年发放运营资助提供基础依据；优化配置公办养老机构床位资源，建立床位、人员和二维码捆绑链接，按照床位实际入住数据按标准给予养老机构营运补贴。

作者简介：曹雪姣，经济学博士，中国财政科学研究院博士后，现任山东财经大学财政税务学院财政系主任，副教授，硕士生导师。